国内自建国55年来,尤其是改革开放二十多年来,政治、经济发生了翻天覆地的变化，国民经济突飞猛进地进步,社会主义法制也日臻健全,依法治国作为一项要紧的国策写进了十五大,劳动教养作为有中国特点的法律规范,过去为国内社会主义建设事业立下过汗马功劳,据来自司法部的数字表明，自１９５７年以来，全国近３００个劳教场合已教育、转化轻微违法犯罪者３５０万人。劳动教养这种形式在感化人、教育人方面起到了要紧有哪些用途。但目前面临着某些区域存在紧急司法腐败和国际敌对权势对国内人权问题的指责。大家不能不对国内劳动教养法律规范中存在的不足之处和缺点进行改革健全，使之更合适国内现代化建设的需要。
国内劳教工作创建47年来，立法机关虽拟定和颁布过一些有关劳动教养的法规，但到今天却没拟定出一部完整统一的劳动教养法，这种情况紧急妨碍了劳教工作的进步，而且同社会主义法制建设的进程是极不适应的。针对存在的很多弊病，需要对劳动教养规范进行重大的改革和健全。
1、国内现行劳动教养规范存在的问题
（一）劳动教养规范的法律依据不充分
劳动教养规范是依据中央的两次《指示》创办的，是一项政策性手段，《国务院关于劳动教养问题的决定》在1957年8月的公布推行标志着国内劳动教养法律规范的创立。尽管在1957年全国人大常委会不享有立法权，《决定》是由国务院拟定的，也不可以算严格意义上的法律，但他把中央内部指示使用方法律的形式确定、公布于众，确立了劳动教养这项法律规范。此后在1979年全国人大又批准颁布了《国务院关于劳动教养的补充规定》。国务院的《决定》和《补充规定》也就成了劳动教养法律规范的主要法律依据。但从法理上讲，《决定》和《补充规定》只不过具备“准法律”性质的行政法规。《决定》和《补充规定》无论从行文结构，还是从文字表述内容看，不像是一部单行法，而更像是一份政策性文件。1982年国务院又批转了公安部的《劳动教养试行方法》作为现行劳动教养规范运行的主要法律依据，但从历史的角度来看，《试行方法》是对《决定》和《补充规定》的健全和补充，其只能算是“准行政法规”性质的部门规章。以这类法规、规章为依据的劳动教养规范显然缺少充分的法律依据。虽然，在后来颁布的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等单行法律中都有关于劳动教养的决定，但都是适用劳动教养，而不是对劳动教养具体规范的规定。“劳动教养只有政策，没法律”的看法虽有偏颇，却从另一侧面说明了劳动教养规范缺少充分的法律依据。
（二）现行劳动教养规范与国内其他法律规范存在较大矛盾
现行劳动教养法律法规和国内以公布生效的《中国行政处罚法》、《中国立法法》规定的有关内容相矛盾和冲突。《行政处罚法》第10条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定:“本法公布前拟定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,根据本法规定予以修订,在1997年12月31近日修订完毕。”这样来看,作为行政法规的《劳动教养试行方法》规定“劳动教养”如此一种限制人身自由的行政处罚,不但不符合《行政处罚法》的规定,与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺少法律依据的状况。另外，《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制手段和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1-3年的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，拟定主体不一，效力等级参差不齐，没一部基本法律对劳动教养作出规定，作为一种剥夺、限制人身自由的法律规范的存在，直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。
（三）劳动教养规范和国内参加的国际人权公约相冲突
国内已加入联合国主持拟定的《公民权利与政治权利国际公约》，国内现行劳动教养规范与这项公约有非常大冲突，尤其是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第一项规定：“每人有权享有自由和安全，其他人不能加以逮捕或拘禁。除非根据法律所规定的依据和程序，其他人不能被剥夺自由”；“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是不是合法与假如拘禁不合法时命令予以纠正”。而在现在劳动教养规范下，确定一个公民是不是应受劳动教养的依据不是国家拟定的法律，而是行政机关拟定的行政法规（最主要依据就是国务院批转的公安部的《劳动教养试行方法》），依据《公民权利与政治权利国际公约》的相关需求，这种行政部门拟定的规章，是不可以直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。另外，依据《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定的精神，任何限制公民人身自由的强制性手段都需要一直处于司法机关的合法控制下。而在国内现在劳动教养规范中，只须被劳动教养人本人对劳动教养决定没异议，司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制。这一现实，显然是违背《公民权利与政治权利国际公约》的上述精神的。
（四）劳动教养法律规范缺少统一性，执法存在随便性
自劳动教养规范创立以来，国内立法机关拟定和颁布了不少含有劳动教养的法律法规，行政机关也拟定、颁布、批转了不少关于劳动教养的行政法规和部门规章，执法机关也对劳动教养工作制发了很多的司法讲解和规范性文件，可谓“法出多门”。然而，从内容上看，绝大部分是实体规定，程序规定几乎为零。另外还有的规定或前后不1、或相互矛盾，有些甚至与基本法律的规定相抵触。这类问题的存在使劳动教养法律规范缺少统一性。
正是因为劳动教养法律规范缺少统一性，使得公安部门适用劳动教养和劳教机关实行劳动教养过程中存在非常大程度上的随便性。两机关在审批和实行劳动教养过程中缺少统一的规范，很难对案件作出公平、公正的处置。另外因为执法上存在随便性，也为司法腐败提供了成长的土壤，在现实办案过程中存在不少因为缺少法律规定滋生的以罚代教、以教代刑的不正常现象。
（五）．劳教委这一集体执法组织形式，同国内现行的司法体制不相协调。
依据《立法法》、《行政处罚法》的有关规定，限制公民人身自由的行政处罚或强制手段，只能由法律设定，并只能由公安机关行使。而现行劳动教养的法渊是行政法规和规章，同时其推行主体在形式上是由民政、公安、劳动等部门的负责人组成的劳动教养管理委员会。尽管事实上劳教委的法定职权，分别由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使，但上述两机关是在没明确法律授权的状况下代行劳教委职权的。因而，劳动教养的执法主体仍应视为是劳教委，而劳教委这一集体执法组织形式：其一，不符合〈立法法〉、〈行政处罚法〉有关行政处罚的设定权限与类型之规定；其二，不符合《公民权利与政治权利国际公约》第二条“除非根据法律所规定的依据和程序，其他人不能被剥夺自由”之精神；其三，与国内现行的司法体制不相协调。因此，应准时予以调整或撤销。
（六）．劳动教养的法律监督机制不健全。劳动教养法律监督机制的缺点既体目前内部监督机制的设定上，也体目前外部监督机制的设定上。主要表目前以下几方面：（1）公安机关内部实行的是同级复议（查）制。依据《劳动教养试行方法》第十二条第2款规定：被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查，经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实了解，本人还不服的，则应坚持收留劳动教养。这种自己决定，自己复查，自己纠错的“一条龙”做法，是不符合《行政复议法》有关行政复议程序规定的，也为现代民主与法制所不容。（2）检察机关的监督范围不清楚，监督程序不具体。《劳动教养试行方法》和《人民检察院劳教检察工作方法（试行）》虽然为检察机关对劳动教养推行监督提供了法律依据，但，这两个法律文件所规定的劳动教养的监督范围非常不清楚，同时对检察机关怎么样行使监督权也缺少具体规定，因此检察机关的法律监督总是失之片面或乏力。片面性表目前检察监督的范围仅限于劳动教养实行机关的活动，而劳动教养适用程序最重要的环节，审察批准没监督；监督乏力表目前检察机关的监督效力总是只体目前“司法建议权”或“提出纠正权”上，缺少相应的后继方法。（3）审判监督途径不畅。行政诉讼法颁布推行后，劳动教养虽然被纳入司法审察的范围，但因为劳教职员对劳教决定不服提起的诉讼大多在劳教期间，并且在案件管辖上现在仍存在认识上的分歧。因此，劳教职员的诉讼权利非常难得到切实有效的保障。
2、劳动教养规范立法健全的要紧意义
1、劳动教养规范立法健全是健全社会主义法律体系，达成依法治国的需要
劳动教养规范是国内法律规范组成部分之一，其健全与否直接关系到国内社会主义民主法制建设能否获得胜利的重点之一。劳动教养规范时是国内社会主义法制建设的一项创造，也是一项有中国特点的法治实践。几十年的历史进步证明，这一项规范的打造与进步符合国内预防和治理违法犯罪的客观需要。江泽民同志在十六大报告中提到到二O一O年要形成中国特点社会主义法律体系。要形成中国特点的法律体系，需要先健全中国特点的劳动教养规范，这是当务之急。并且伴随国内依法治国进程的加快，劳动教养规范已经不可以适应年代的进步，立法工作已滞后于社会主义法制建设进程和劳动教养工作实践。大家要达成依法治国的目的，就需要对劳动教养规范进行立法健全。
2、劳动教养规范立法健全是维护劳教职员合法权益的需要
劳教职员作为国家公民其合法权益理应遭到保护。虽然国内在劳教工作中实行“教育、感化、挽救”工作方针和“像爸爸妈妈、像老师、像大夫”的“三像”政策，但在实质工作中，因为历史是什么原因各种侵犯劳教职员权益的现象到处可见，如：公安机关在办理劳动教养案件时，行为人没知情权；实行劳动教养过程中，劳教职员对延期以外的处罚没诉权等等。这类都紧急侵有劳教职员的合法权益，使劳教职员是欲辩无据，欲诉无门。这就需要一部完整、系统的法典对之作出详尽的规定，对劳教职员的权益予以确认和保护。
3、劳动教养规范立法健全是适应国际人权范围斗争的需要
西方敌对权势一直把劳动教养作为攻击国内法律规范和人权情况的借口，加快立法，健全劳动教养规范是对他们的最好还击。西方敌对权势攻击国内劳动教养规范的三个焦点是（1）关于劳动教养规范本身的攻击；（2）关于劳教职员劳动情况的攻击；（3）关于劳教企业商品参与市场和组织劳教职员出卖劳务的攻击。特别是对劳动教养规范本身的攻击尤为强烈，他们觉得，公民有法就要坐牢、蹲监狱，相应地就能剥夺其政治权利和人身自由，而作为行政手段的劳动教养规范却对那些并不构成犯罪的公民同样限制了人身自由，还强迫他们劳动，是一种侵权行为。大家要适应国际人权范围的合作与斗争形势，向海外展示国内劳动教养规范的法制文明，就需要理顺劳动教养法律体系，健全劳动教养规范。
4、劳动教养规范立法健全是达成分权制衡的需要
目前对一名公民适用劳动教养，公安机关自己抓，自己批，复议还是自己看，缺少必要的权力监督和制约。因此，从目前劳教规范的特殊性出发，迫切需要打造起公安机关办案，人民法院审理判决，检察机关对公安机关办案、人民法院审理、司法行政机关实行及提请复核等规范。通过这类规范的打造，打破公安机关对劳动教养决定的集权制，达成分权制衡。但打造这类法律规范涉及到公、检、法、司等部门之间的职责分工，已经超出了行政法规和部门规章的调整范围，逐一由权力机关通过单行决定已不可能达成，只有依靠于拟定一部劳动教养法典解决。
3、劳动教养规范的立法健全
（一）劳教立法对劳动教养规范要定性明确，定位准确
性质不明是制约劳动教养向前进步的一个主要原因，对劳动教养进行定性是健全劳教法律规范的重点。劳动教养规范自从创建以来,迄今还没一个正式的“说法”。创建初期,国务院《关于劳动教养问题的决定》规定:“劳动教养,是对于被劳动教养的人实行强制性爱文化改造的一种手段,也是对他们安置就业的一种方法。”可见劳动教养的性质被看作是一种强制教育手段。但从现在国内劳教工作的实践看,尤其是《行政诉讼法》推行后,公安部和最高人民法院先后拟定了贯彻推行建议,进而明确把劳动教养列为一种行政处罚。因此,与创建时相比,劳动教养的法律性质已发生了实质性的变化,不再是安置就业的一种方法,而成为打击处置违法行为的一项要紧方法。因此,笔者建议在修改和健全劳动教养法律规范时,第一要明确劳动教养的法律性质。为了预防劳动教养法律成为“准刑法”,应明确坚持劳动教养作为一种行政处罚的性质,将它归入行政法范畴。现在,有的人觉得把它归入行政处罚,会与《行政处罚法》某些规定相矛盾。笔者觉得,虽然《行政处罚法》中列举的处罚类型没劳动教养,但它有两条弹性条约。《行政处罚法》第八条第七项规定:“法律、行政法规规定的其他行政处罚”;第九条规定:“法律可以设定各种行政处罚”。这就为把劳动教养作为一种行政处罚提供了法律依据。
劳动教养的法律地位非常重要,而现在国内法律处罚体系不完备,法律地位不清楚。从《刑法》和《治安管理处罚条例》的规定状况看,二者规定的处罚期限大体衔接。维护社会治安的处罚体系在形式上好像是完备的,轻的由治安管理处罚制裁,重的由刑罚制裁。但二者所调整的法律关系并不协调。《刑法》中规定犯罪行为有近400种,与《条例》规定的７７种行为有较大的差异。《刑法》和《条例》在违法犯罪行为规定上存在“空档”是劳动教养得以存在的法律基础。劳动教养作为一种行政处罚手段,显然要比治安处罚严厉得多,所以,它只能是介于刑罚和治安处罚之间的一个处罚层次。这就需要在拟定劳动教养法时明确《劳动教养法》与《刑法》和《治安处罚条例》之间的关系。《劳动教养法》应作为连接《刑法》和《治安管理处罚条例》之间的一座桥梁。因此,《劳动教养法》的立法形式应作为全国人大常委会通过的法律,以便与《治安管理处罚条例》衔接。
（二）实体和程序都要体现公平，合乎正义
作为限制或剥夺公民人身自由的劳动教养规范是以达成社会防卫为目的的，所以劳动教养立法应遵循国家优位理念，维护国家利益。将来的劳动教养立法在实体和程序上都要充分体出公平与正义。
1、实体规定应当内容明确、体例完整
劳动教养立法应有科学的态度，对现行的劳动教养法律规范进行全方位的梳理，取其精华，去其糟粕，破旧立新。不可以纯粹为“立法”而立法，要对劳动教养的立法原则，法律依据，劳动教养的性质、地位，劳动教养适用的范围、对象，期限，与劳动教养的法律监督，劳教职员的权益保障等实质性问题拟定出明确的法律条文，作出明确的规定。在有关问题的处置上要考虑周全，注意与其它法律规范的衔接。在立法体例上，可参照《刑法》，原则性的、概括性的规定在“总则”部分，违法犯罪的构成及适用标准、期限等具体规定，在“分则”部分详细列出。
2、程序设置应当司法化
要通过适合的浅易司法程序,决定是不是对行为人实行劳动教养。公安部门的治安机关负责对有轻微违法犯罪行为的治安案件进行调查,觉得需要收留劳教的,应在规定的期限内向人民法院起诉。省、自治区、直辖市和大中城市的人民法院设立类似“治安法庭”,受理公安机关诉请劳动教养的治安案件,开庭审理并作出是不是将被告人收留教养的判决。法院开庭审理治安案件应公告检察院,检察院觉得必要时,可派员出庭监督审理过程。被告人有权自行或委托律师辩护;不服一审判决的,有权上诉。上一级人民法院的裁决为终审裁决。
综合以上几个方面可以看出，加快劳动教养立法的健全工作是很必要，是实践依法治国，建设社会主义法治国家的客观需要，是事关大家社会主义国父母治久安的大事。


参考书目：
1、李龙主编：《依法治国策略推行问题研究》，武汉大学出版社2002年第1版。
2、周旺生主编：《立法学课程》，法律出版社1999年第1版。
3、李贵连主编：《21世纪中国法学》，南京大学出版社1998年第1版。
4、夏宗素、张劲松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社1997年第1版。
5、常兆玉主编：《劳动教养管理学》，中国人民公安大学出版社1999年第1版。
6、《中共第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年第1版。
7、张丽主编：《劳教工作人民警察基本素质教育读本》，常识产权出版社2000年第1版。